2024年5月，《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》印发，各地掀起了城市全域数字化转型热潮。据调查，已有13省（自治区、直辖市）将“推进城市全域数字化转型”“打造宜居、韧性、智慧城市”等内容明确写入2025年政府工作报告。北京市委专题学习研讨推动实践落地，重庆召开全市大会分步推进数字重庆建设，江苏、广东等地率先在全省开展试点探索，山东、河南、湖南等地发布典型案例、场景。经过一年多的创新探索，各地已初步形成兼具地域特色与示范价值的典型经验，为全国城市数字化转型提供了多元化参考样本。
今年7月，中央城市工作会议召开，会议提出要“更加注重以人为本、更加注重集约高效、更加注重特色发展、更加注重治理投入、更加注重统筹协调”。这“五个更加”，为城市转向存量提质增效为主的阶段，把握新形势、适应新变化提供了根本遵循。值此之际，国家发展改革委、国家数据局等部门联合印发《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》（以下简称《行动计划》），进一步深化数据要素在城市高质量发展中的协同优化、复用增效和融合创新作用，对城市经济、治理、民生进行系统性重塑，将以数据赋能“五个更加”全面落实，为推进现代化人民城市建设注入强大动力。
一、数据价值释放与技术创新协同，驱动城市发展逻辑转变
城市全域数字化转型重点在于通过打破数据孤岛与技术壁垒，让数据要素与数字技术成为践行“五个更加”的核心载体，推动城市发展逻辑从规模扩张向质量提升根本性转变。
从经济发展维度看，“集约高效”与“特色发展”的要求通过数据与技术的协同得以落地。海量数据为数字技术创新提供了训练样本，而数字技术的突破又反哺数据要素的高效配置。比如，整合大量碎片化数据后，AI模型可精准优化资源配置，推动制造业从“大规模生产”转向“柔性定制”，服务业从“广泛覆盖”转向“精准匹配”，实现经济运行的“集约高效”；依托区域产业特色培育的数字产业集群、数据产业集聚区，因地制宜发展“数据即服务”“模型即服务”等新业态，培育数字经济创新型企业，正是“特色发展”的生动实践。这种“数据+技术”的融合，提升了传统产业的生产效率，推进数据产业与低空经济、无人驾驶、具身智能等数据密集型产业融合发展催生出新质生产力，为城市经济注入新动能。
从社会发展维度看，“以人为本”与“治理投入”的导向通过数字化手段深度落地。在民生服务领域，数字技术打破了时空限制，边远地区患者通过5G+AI远程诊疗系统获得三甲医院专家诊断，乡村学校借助数字教育平台共享城市优质课程，城乡公共空间、数字服务则通过适老化、适幼化和无障碍改造以及数字技能培训弥合群体差距，让数字化成果真正惠及全民，彰显“以人为本”的核心要义。在城市治理领域，“更加注重治理投入”体现为治理理念与手段的双重升级，通过建立基于智能中枢的多级贯通智能化平台，推进多系统互联接入，整合公共安全、生态环境、民情感知等多源数据，城市治理从“被动响应”转向“主动预判”，可提前识别火灾隐患、污染扩散趋势、民生诉求热点，治理端口实现前移；而大模型、数字孪生等技术的投入，更实现了跨部门、跨层级的协同处置，让治理效率与精准度大幅提升。
发改、数据、财政、住建、自然资源等多部门联动，分类分级有序推进保证了全域转型的“统筹协调”，推动地方建立健全高层级统筹推进机制，更是确保了在重大需求、重大场景和改革方面的落地实施成效。
二、以四大实施抓手，系统推动“五个更加”的实践落地
《行动计划》并非孤立的工作清单，而是以“五个更加”为引领，聚焦筑基支撑、要素激活、场景牵引、机制变革四大关键环节的全链条实施体系，确保政策导向转化为实际成效。
（一）筑基支撑，以数字更新为契机打造统筹集约的数字底座
以城市数字更新行动为切入点，将数字化转型与城市更新、老旧小区改造、新城建等深度融合，构建感知、网络、算力、数据、中枢等多位一体的统筹集约数字底座，夯实“集约高效”与“统筹协调”的城市基础能力。在基础设施数字化更新改造方面，同步推进城市燃气、供水、排水、供热、桥梁、隧道等基础民生、公共空间的数智化升级；在智慧社区中，完善一站式托育助老、亲子阅读、社区康养等数字应用，以数字化转型践行“投资于人”理念。在资源统筹方面，打造城市共性技术能力支撑体系，推进数字孪生等共性功能组件共享复用，加强现代化城市群数字基础设施协同布局。作为底座核心的智能中枢，要构建统一规划、统一架构、统一标准、统一运维的体系，实现政务、企业、社会数据的统筹管理，为后续要素活化与场景赋能提供坚实支撑。
（二）要素活化，“软硬协同”驱动数据赋能城市经济社会发展
坚持基础设施建设与数据要素市场化配置改革“两手抓、两手硬”，通过制度探索破局、资源整合提质、安全保障兜底的协同路径，推动数据要素深度融入经济社会发展机理，践行“治理投入”与“集约高效”要求。通过创新公共数据授权运营模式，构建数据要素交易配套机制，加强制度破局。通过建立动态更新的城市公共数据资源目录，构建公共数据“一本账”，规范数据采集、存储、共享全流程管理，推动资源整合提质；通过开展数据智能分类与标注，依托AI技术构建制造业、服务业等重点行业知识库和高质量数据集，提升数据价值密度；搭建城市一体化数据资源体系，打通跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据壁垒，实现政务数据安全有序高效共享。同时加强安全保障兜底，建立健全数据安全风险防控体系，筑牢数字化转型安全防线，让政府监管放心、企业利用安心、群众使用舒心，为数据赋能保驾护航。
（三）场景赋能，推动数字化转型价值转化
聚焦治理、生活、经济场景，以“高效处置一件事”“高效办成一件事”为抓手，践行“以人为本”与“特色发展”导向，推动数据与技术在具体业务中转化为实际价值。在治理场景中，依托智能中枢的实时数据感知与协同调度能力，建立城市运行“体征指标”体系，对公共安全、生态环境、应急管理等领域开展动态监测预警；同步推行跨层级、跨部门事件协同处置机制，例如针对城市内涝风险，自动联动气象、水利、城管等多部门数据，精准调度排水设备与救援力量，实现“发现即处置”的治理闭环。在生活场景中，基于“一网通办”基础，进一步扩宽、拓深为民办事的内涵，提升人民群众的获得感。通过深化人工智能在消费领域的融合应用，同步打造智慧商圈、智能消费终端等新业态，让服务供给更贴合群众需求，形成以需求为导向、精准匹配、场景驱动的生活服务新生态。在经济场景中，以“以城带产、以产促城”协同推进为核心，强化场景开放创新，通过培育城市可信数据空间，打通公共数据、企业数据、个人数据的融合应用通道。依托产业园区构建数字公共服务体系，为企业提供算力支撑、数据对接、技术适配等一站式服务，将城市打造成为科技成果的创新实践地与新技术新应用的首试首用体验场。通过构建城市经济运行协同调度与监测体系，进而实时掌握城市的方方面面，提升经济监测和调控能力。（四）机制变革，以适数化改革构建转型长效支撑体系以适数化改革为突破口，从治理机制、运营运维模式、标准体系三个维度破除制度壁垒，为数字化转型提供长效保障，践行“统筹协调”与“治理投入”要求。在城市治理适数化改革方面，通过开展有利于数字化转型的数据确权规则、数字权证应用、行政管理、政府采购等制度改革，强化跨部门协同联动，有助于统筹推进重大项目建设与资源配置，避免“各自为战”。在创新长效运营运维模式方面，通过推行城市数据运营、场景运营、设施运营的立体化运营体系，推行多元化运营机制，有助于吸引社会资本参与数字底座、智慧场景的建设运营，确保项目效益优化、智慧城市建设可持续。在建立健全标准体系方面，通过进一步完善数字底座、转型场景、运营运维等标准体系，开展成熟度评价，有助于推动区域标准协同，确保数据互通、平台互联、服务同质，更好服务统一国内大市场建设、减少同质化竞争，为数字化转型提供规范指引。
城市全域数字化转型是一项系统工程，随着《行动计划》的深入推进，城市将逐步实现从要素激活到价值重构的深层突破，真正成为经济高质量发展、人民高品质生活的现代化载体，为推进现代化人民城市建设注入强大动力。
作者：国家数据发展研究院院长 胡坚波
