《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出，打造集约统一、数据融合、高效协同的城市数字底座。统筹规划、建设、运营城市统一数字底座，是系统创新城市数字化转型建设方法、管理方式和运营模式的关键举措，是科学盘活存量数字资产、促进转型成效加快释放的系统工程，是推动数字化建设与经济社会运行业务需要、深层融合有机互动及有效赋能城市现代化治理与高质量发展的重大创新。近期，国家数据局联合多部门印发《深化智慧城市建设 推进全域数字化转型行动计划》（以下简称《行动计划》），针对城市数字底座建设部署专门行动，标志着城市全域转型数字化转型基础根基建设走向一体化设计、集约化建设、敏捷化利用、安全化运营的新阶段，对避免智慧城市建设重复投资、强化一体化城市治理服务效能、增强城市韧性和可持续发展能力具有重大现实意义。

一、城市数字底座一体化发展的三大价值

城市数字底座是城市全域数字化转型整体性、系统性、协同性的集中体现。建设城市数字底座，是立足于城市网络、算力、数据、智能中枢等建设基础之上的集成工程，是保障城市运行和治理业务科学决策调度指挥的改革工程，亦是强化公共数据“采的快、汇的全、治的准、用的好”的先导工程。

（一）城市数字底座是防止低效投资的有效工具

随着城市数字化转型“以人为本、场景导向”的发展逻辑变化，过去十几年来，各地投资建设的存量数字资产如何更高效统筹利用、协同配合成为各地区面临的主要挑战之一。城市数字底座一体化发展，正在引发三个变革：一是效率变革，以统一规划设计引导网络、算力、数据平台等优化区域布局，强化标准化建设与互联互通，形成规模效应。二是成本变革，以统一建设管理引导各条块项目应用按需建设，强化共性能力统建复用，提高投资效率。三是模式变革，以统一管理运营强化数字底座分层集约化运维、长效化运营，推动健全结果导向的运营合作机制，减轻运营负担。

（二）城市数字底座是提升城市治理能力的改革利器

公共资源响应度、条块业务协同度和业务流程合理性等因素深刻影响城市治理能力。推进城市数字底座建设，有助于发挥数据要素在优化公共资源管理与配置效率方面的巨大作用，倒逼城市治理流程优化改造，系统性增强城市现代化治理能力。具体来说，一是变分散管理为一体化管理，例如通过强化城市网络、算力、数据等资源互联互通、目录化管理，实现数字资源从“找不到”向“找得到、找得快”转变。二是变单点应用为综合应用，通过健全数字化项目“原子化”开发管理机制，推动面向城市现实需求场景的综合应用加快上线，带动背后相关部门联合开发、联合应用，提升多跨业务协同性。三是变条线治理为协调共治，通过建设城市统一智能中枢，深化“大综合一体化”治理机制改革，持续推动业务流程优化，提高城市治理响应度。

（三）城市数字底座是公共数据价值释放的先导工程

推进城市数字底座建设，有助于进一步推动城市数据基础设施一体化布局建设和互联互通，打通城市数据“采、存、算”大通道，健全数据市场化开发利用的制度规则，加速城市公共数据价值扩散释放。具体来说，一是增强数据生产能力，通过打造全域覆盖、互联互通的城市数据基础设施，持续扩大城市“数源”，畅通城市“数网”，打造城市“数湖”，驱动数据“聚沙成塔”。二是增强数据治理能力，通过建设城市公共数据资源目录和统一数据平台，健全公共数据治理机制，促进城市从“有数可用”走向“数据好用”。三是增强数据开发能力，以城市为主体，以场景为载体，通过深化数据流通设施与数据基础制度建设，驱动公共数据从保障城市运行管理走向市场化开发利用，赋能城市利企惠民兴业。

二、当前我国城市数字底座整体进展与问题挑战

从城市数字底座发展内涵来看，既包括城市数据流通基础设施、数据资源体系，也包括城市智能中枢、数字安全防护体系。从实施推进工作来看，既包括大量建设工程，也包含大量改革事项。建设规模大、实施周期长、相关主体多、社会投资高，是城市数字底座发展的主要特征。综合当前我国各地城市数字底座发展实践，总体来看进展突出，呈现覆盖广、增长快、结构优三大特征，但也还面临四个“缺失”问题短板亟待破解。

（一）我国城市数字底座建设发展的三个亮点

据不完全统计，近年来，城市一体化数字底座建设已逐渐成为各地推动城市全域数字化转型的必选项，各地实践呈现三个特征：一是覆盖广，我国113个重点城市[包括直辖市、计划单列市、省会城市、2024年GDP超3000亿的地级城市。]中有约70%建设了城市大脑或智能中枢，向下强化数字基础设施统管统调，向上支撑全域应用集成部署。二是增长快，从各地实施城市数字底座的时间分布来看，超过60%地区建成于“十四五”期间。三是结构优，表现在一方面是功能架构优化升级，部分先发地区结合实际需要，在一体化架构指导下，加快推进城市数据流通平台、人工智能平台等集成建设，满足数据资源开发利用、人工智能大模型等应用部署需要；另一方面是管理架构同步改革提效，约70%的城市配套建设了城市运行管理中心（含领导驾驶舱、城市仪表盘等），约33%的城市配套组建了一体化运营队伍组织，建设改革并举，着力解决城市数字底座跨行业、跨部门、跨领域资源调用与业务协同难问题。

（二）各地实践普遍面临的三个挑战

从全面匹配城市全域转型的高质量发展需求来看，各地实践尚面临一些共性制约：一是数字设施分散，缺互联互通。部分地区推进城市数字底座建设过程中，缺乏统筹布局，各个功能板块由多个部门分头推进，彼此间缺乏协调联动，造成资源配置不均衡，网络隔离打不通、算力供给跟不上、数据质量不好用、平台接口改造贵等问题较为普遍，数字底座底层割裂导致应用层面难以形成真正的业务协作。二是数据多头管理，缺系统治理。部分地区对城市一体化数据架构设计重视度不够，特别是对上级数据回流、基层数据返还、横向数据协作、内部数据治理等方面工作考虑欠缺，造成数字化系统建设“空心化”，有平台缺数据、有数据缺治理、有需求缺协作，对城市公共数据资源的开发利用难以形成有效助力。三是安全分层实施，缺联防联控。随着城市各种类型网络、数据资源和支撑平台互联互通深入推进，以及新型基础设施体系、数据管理体系、数据开放开发项目等快速建设部署，网络风险和数据泄露风险面进一步扩大，系统性安全防护能力建设迫在眉睫。

三、落实《行动计划》部署，以“四个强化”系统推进城市数字底座高标准建设

《行动计划》结合各地城市数字底座建设的现实基础、推进模式与主要矛盾问题，提出四方面建设要求，引导各地因地制宜，推动城市数字底座设施互联互通、数据治理开发、中枢智能升级、安全立体防控，系统性提升城市数字底座的资源集成度，全面增强数字底座在推动数据要素市场化开发利用方面的价值转化器作用。

（一）强化设施互联互通，畅通数据要素自由流动大通道

针对城市数据基础设施分散建设利用率不高、规模效应不突出、数据流通支撑不强等挑战，数字底座行动提出四方面工作要点：一是强调城市感知网络、通信网络、算力中心等基础设施要集约化建设，促进数据互联与智能升级。二是强调要构建跨数据平台和专网的高速传输网络，打通数据跨域传输大通道。三是强调要落实统筹指导要求，推动新增算力向国家枢纽节点聚集，增强枢纽算力密度与可调度能力。四是推进不同技术路线下的数据流通利用基础设施因地制宜建设运营。目标是从感知、通信、传输、算力、可信可控等不同维度打造城市级互联互通设施网，充分保障数据资源顺畅流动。

（二）强化数据资源供给，消除全生命周期制度规则盲区

针对城市公共数据质量不佳、共享不足、制度掣肘等问题，数字底座行动提出四方面工作要点：一是要以城市为主体，加快推动国家各项数据基础制度细化创新，在实践中突破发展。二是要加强城市公共数据资源目录“一本账”建设，强化数据治理标准规范建设，推动数据从分散走向汇聚，着力提高数据质量。三是要面向人工智能创新发展的蓬勃趋势，加快行业知识库、高质量数据集建设，开发用于大模型训练的大规模数据养料。四是要筑牢城市基础“数源”，深化城市一体化主题库、专题库建设，推动数据常态化回流，保障基层治理需求。

（三）强化城市智能中枢，促进数据深度赋能业务全流程

针对城市智能中枢建设内涵与架构不清、盲目建设、可看不可用等问题，数字底座行动提出四方面工作要点：一是要强化城市智能中枢顶层设计，按照四统一原则设计总体架构和实施路径，力求架构清晰、标准对齐、长效发展、共建共享。二是推进数据资源体系建设，重点强化城市多源异构数据汇聚治理力度。三是推进共性组件建设，围绕共性技术、共性功能打造组件资源池，持续扩大可复用组件资源储备规模，减少投资浪费。四是探索城市大模型建设，支持各地因地制宜集约部署通用模型算法，打造多模态城市大模型，发展一批行业智能体应用，重点支持超大特大城市应用大模型工具增强城市治理能力。

（四）强化数字安全防线，增强数字底座系统性防护能力

针对城市数字安全防护碎片化、数据市场化开发伴生风险加大等挑战，数字底座行动提出四方面工作要点：一是坚持统筹布局推进城市网络安全防护体系与数据安全防护体系同步规划、同步实施、一体运营。二是持之以恒加强政务云网系统安全保障体系建设。三是针对面向数据流通开发利用的新型基础设施，要聚焦接入、互联、跨域访问等关键环节加强整体安全防护体系部署，以系统思维防控系统风险。四是聚焦数据要素资源，要从制度体系建设和技术防护手段两个层面同步发力，着力健全数据分类保护、全生命周期管理、个人隐私保护等安全制度规范，根据新型风险发展态势，动态优化完善数据安全技术防控体系。

作者：中国信息通信研究院副院长 王志勤